Publicado no AOTC Nº 163 de 22/08/2008

ACÓRDÃO nº 1111/08 – Pleno

PROCESSO N.°: 46511-7/06

INTERESSADO: TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ

ENTIDADE: TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ

ASSUNTO: PREJULGADO

RELATOR: CONS. FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES

EMENTA: PREJULGADO. REGRAS

GERAIS PARA OS CONTADORES E ASSESSORES

JURÍDICOS DOS PODERES LEGISLATIVO E EXECUTIVO,

AUTARQUIAS, SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA,

EMPRESAS PÚBLICAS E CONSÓRCIOS

INTERMUNICIPAIS: (1) NECESSÁRIO CONCURSO

PÚBLICO, EM FACE DO QUE DISPÕE A CONSTITUIÇÃO

FEDERAL. SENDO FRUSTRADO O CONCURSO PODE

HAVER (2) REVISÃO DA CARREIRA DO QUADRO

FUNCIONAL, PROCURANDO MANTÊ-LA EM

CONFORMIDADE COM O MERCADO OU (3) REDUÇÃO

DA JORNADA DE TRABALHO COM A REDUÇÃO

PROPORCIONAL DOS VENCIMENTOS (4)

TERCEIRIZAÇÃO DESDE QUE HAJA: I) COMPROVAÇÃO

DE REALIZAÇÃO DE CONCURSO INFRUTÍFERO; II)

PROCEDIMENTO LICITATÓRIO; III) PRAZO DO ART. 57,

II, LEI 8.666/93; IV) VALOR MÁXIMO PAGO À

TERCEIRIZADA DEVERÁ SER O MESMO QUE SERIA

PAGO AO SERVIDOR EFETIVO; V) POSSIBILIDADE DE

SER RESPONSABILIZADA PELOS DOCUMENTOS

PÚBLICOS. VI) RESPONSABILIDADE DO GESTOR PELA

FISCALIZAÇÃO DO CONTRATO. (5) DEVE-SE

OBSERVAR A REGRA INSERTA NO INCISO XVI, DO

ART. 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, QUANTO À

ACUMULAÇÃO ILEGAL DE CARGOS, EMPREGOS E

FUNÇÕES PÚBLICAS. (6) HAVENDO SERVIÇO DE

CONTABILIDADE OU DE ASSESSORIA JURÍDICA,

TANTO NO LEGISLATIVO QUANTO NO EXECUTIVO NO

MÍNIMO 01 DOS INTEGRANTES DEVERÁ ESTAR

REGULARMENTE INSCRITO NO CRC OU NA OAB. O

DEPARTAMENTO PODERÁ SER CHEFIADO POR

DETENTOR DE CARGO COMISSIONADO OU SERVIDOR

EFETIVO COM FUNÇÃO GRATIFICADA. (7) SENDO

SUBSTITUTIVO DE PESSOAL: COMPUTAR-SE- Á NO

LIMITE DE DESPESA COM PESSOAL PREVISTO NA LRF.

SOMADO ÀS REGRAS GERAIS, HÁ QUE SE OBSERVAR,

EM CADA CASO, AS REGRAS ESPECÍFICAS. REGRAS

ESPECÍFICAS PARA CONTADORES DO PODER

LEGISLATIVO: (1) CARGO EM COMISSÃO:

IMPOSSIBILIDADE, SALVO SE HOUVER UM

DEPARTAMENTO DE CONTABILIDADE. NO MÍNIMO 01

DOS INTEGRANTES DEVERÁ ESTAR REGULARMENTE

INSCRITO NO CRC. O DEPARTAMENTO PODERÁ SER

CHEFIADO POR DETENTOR DE CARGO

COMISSIONADO OU SERVIDOR EFETIVO COM FUNÇÃO

GRATIFICADA. (2) CONTABILIDADE

DESCENTRALIZADA: NOS CASOS DE INEXISTÊNCIA

DO CARGO OU EM QUE, DEVIDAMENTE MOTIVADO, O

CARGO ESTIVER EM EXTINÇÃO SERÁ POSSÍVEL QUE O

CONTADOR DO PODER EXECUTIVO PRESTE SEUS

SERVIÇOS AO PODER LEGISLATIVO, DESDE QUE

DESCRITO NAS ATRIBUIÇÕES DO CARGO. SERÁ

REMUNERADO PELO PODER EXECUTIVO. (3)

POSSIBILIDADE DE TERCEIRIZAÇÃO NOS CASOS DE

INEXISTÊNCIA DO CARGO OU EM QUE, DEVIDAMENTE

MOTIVADO, O CARGO ESTIVER EM EXTINÇÃO REGRAS

ESPECÍFICAS PARA ASSESSORES JURÍDICOS DO

PODER LEGISLATIVO E DO PODER EXECUTIVO: (1)

CARGO EM COMISSÃO: POSSÍVEL, DESDE QUE SEJA

DIRETAMENTE LIGADO À AUTORIDADE. NÃO PODE

SER COMISSIONADO PARA ATENDER AO PODER

COMO UM TODO. POSSIBILIDADE DA CRIAÇÃO DE

CARGO COMISSIONADO DE CHEFIA OU FUNÇÃO

GRATIFICADA PARA ASSESSORAMENTO EXCLUSIVO

DO CHEFE DO PODER LEGISLATIVO OU DE CADA

VEREADOR, NO CASO DO PODER LEGISLATIVO E DO

PREFEITO, NO CASO DO PODER EXECUTIVO. DEVERÁ

HAVER PROPORCIONALIDADE ENTRE O NÚMERO DE

SERVIDORES EFETIVOS E DE SERVIDORES

COMISSIONADOS. CONSULTORIAS CONTÁBEIS E

JURÍDICAS: POSSÍVEIS PARA QUESTÕES QUE EXIJAM

NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO, EM QUE RESTE

DEMONSTRADA A SINGULARIDADE DO OBJETO OU

AINDA, QUE SE TRATE DE DEMANDA DE ALTA

COMPLEXIDADE, CASOS EM QUE PODERÁ HAVER

CONTRATAÇÃO DIRETA, MEDIANTE UM

PROCEDIMENTO SIMPLIFICADO E DESDE QUE SEJA

PARA OBJETO ESPECÍFICO E QUE TENHA PRAZO

DETERMINADO COMPATÍVEL COM O OBJETO, NÃO

PODENDO SER ACEITAS PARA AS FINALIDADES DE

ACOMPANHAMENTO DA GESTÃO.

Vistos, relatados e discutidos estes autos

RELATÓRIO

Trata o presente expediente de requerimento proposto pela

União dos Vereadores do Paraná – UVEPAR, visando defender os interesses das

Câmaras Municipais.

O petitório refere-se à obrigatoriedade de contratação de

profissionais (advogados e contadores) via concurso público, em face da

manifestação do Tribunal de Contas trilhar no sentido de que, após o início de 2007,

não serão mais toleradas práticas de contratação por licitação, nomeação ou qualquer

outro meio que não por concurso público.

A parte interessada informou ainda que o Ministério Público

junto ao Tribunal de Contas e a Diretoria de Contas Municipais avaliaram a questão

e opinaram pela impossibilidade da contratação de profissionais que não seja

efetivada por concurso público.

A UVEPAR afirmou que a realidade de quase 80% dos

Municípios paranaenses é incomparável com grandes pólos urbanos, uma vez que

passam por dificuldades financeiras. Relativo a tais dificuldades teceu considerações

acerca da receita, assegurando que as Câmaras possuem receita reduzida, muitas

vezes sem estrutura física, tecnológica e profissional para o bom andamento dos

trabalhadores legislativos.

Ressaltou que, via de regra, os profissionais da advocacia não se

especializam no direito público, o que acaba por ocasionar diversos erros de

interpretação, em defesa e pareceres. Acrescentou que a oferta de profissionais é

reduzida em todo o Estado, e que esta situação é agravada em pequenos municípios.

Com relação à confiabilidade, asseverou que já houve caso em

que o assessor jurídico havia sido assessor do adversário político, o mesmo

ocorrendo com os contadores. Salientando que o profissionalismo não se propaga em

grande escala, reforçou a afirmação de que a desconfiança gerada por esta situação

poderá ser observada quando da análise das contas por este Tribunal.

Consolidando, por fim, a dificuldade a ser transposta pelas

Câmaras, aduziu que não há profissionais gabaritados no mercado que, pelo salário

que pode ser pago, abandonem seu escritório para dedicar-se exclusivamente ao

serviço público, visto que aquele é mais rentável.

Com esta exposição, o Interessado buscou defender que as

Câmaras não têm condições financeiras de contratar profissionais qualificados, de

confiança e que agreguem requisitos básicos para o exercício exclusivo da profissão

no setor público.

Em face do panorama apresentado, sugeriu a formação de uma

Comissão de Estudos, com representação deste Tribunal, dos Municípios e Câmaras,

a fim de identificar eventuais alternativas para adequar a situação.

Através da Portaria n° 437/06, esta Corte designou a

Procuradora-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, Ângela Cássia

Costaldello, o Auditor Ivens Zschoerper Linhares, e os técnicos Gumercindo de

Andrade de Souza, Thalita Maria Azambuja, Roberto Carlos Bossoni Moura e

Alberto Martins de Faria para comporem a Comissão para apresentação de estudo

sobre a obrigatoriedade de contratação de advogados e contadores pelos Poderes

Executivo e Legislativo Municipal.

Após relato do petitório, a Comissão, ao apresentar o Relatório

dos Estudos analisou a questão, primeiramente sob o ponto de vista do Poder

Executivo do Município. Didaticamente, a Comissão dividiu as questões abordando:

No Poder Executivo:

1) Que os assessores jurídicos e contadores devem ocupar

cargos de provimento efetivo nos Municípios paranaenses mediante concurso público

podendo ser nomeados para cargos de provimento em comissão apenas para funções

de chefia, direção e assessoramento. Neste tópico, destacou que o entendimento deste

Tribunal e da jurisprudência, já pacificada, é no sentido de que as atividades jurídicas

e de contadoria, de interesse do Município, devem ser executadas por servidores do

quadro efetivo, ou seja, providos por meio de concurso público.

A Comissão fez alusão à existência de cargos em comissão,

demonstrando a forma de provimento destes cargos, segundo os preceitos

constitucionais. Teceu considerações às questões de assessoramento, destacando que

o assessoramento do cargo em comissão ao qual faz referência a Carta Magna diz

respeito ao auxílio técnico que será prestado. Evidenciou ainda que o assessoramento

como exercício próprio da atividade jurídica ou contábil é aquele que deve coincidir

com as funções atribuídas ao servidor público ocupante de cargo de provimento

efetivo.

Frisou também o entendimento de que inexistindo contador ou

advogado/consultor jurídico nos quadros permanentes da administração pública

municipal é inconstitucional a nomeação de servidor para cargo de provimento em

comissão.

Transcreveu algumas decisões desta Casa, visando confirmar o

posicionamento pela impossibilidade da contratação, para o desempenho de

atividades jurídicas e contábeis, via cargo em comissão, fazendo uma observação de

que nos locais onde houver mais de um contador ou assessor jurídico, admitir-se-á

que o chefe da carreira seja comissionado.

A isso, acrescentou que: dificuldades orçamentárias e falta de

disponibilidade de profissionais qualificados não podem legitimar a nomeação de

cargo em comissão, pois, mesmo que deserto o concurso, as condições relativas à

remuneração e exigência de qualificação profissional deverão ser observadas.

Por fim, aduziu ainda que a maior publicidade dos editais de

abertura dos certames, certamente, conduzirá a resultados mais favoráveis. Adiante a

Comissão passou a analisar a questão sob o prisma da terceirização.

2) Terceirização das atividades de assessoria jurídica e

assessoria contábil mediante licitação da qual só poderão participar pessoas jurídicas,

excluídas do certame as sociedades e associações sem fins lucrativos. Embora a

Comissão tenha ressaltado que o posicionamento desta Corte de Contas já trilhou no

sentido de que a terceirização destas atividades não poderia ser implementada,

entendeu que, em face das dificuldades apresentadas pela UVEPAR com relação ao

insucesso de concursos públicos, a questão merece nova análise.

Diante disso afirmou que, comprovado o insucesso do concurso

público, bem como, que o procedimento licitatório para a terceirização seguiu os

estritos termos da Lei 8.666/93, não se vislumbraria ofensa aos princípios da

impessoalidade e da continuidade dos serviços. Ademais, evidenciou que os cargos

em questão são de atividades meio e não atividades fim da administração.

A Comissão destacou algumas condições para a adoção da

terceirização a impossibilidade da contratação de pessoas físicas, ou seja, somente

poderão ser contratadas pessoas jurídicas ou sociedades civis com profissionais

habilitados na área; as entidades participantes deverão ter fins lucrativos, em virtude

da sua natureza jurídica; obediência ao critério de escolha de técnica e preço;

inadmissibilidade de procedimento de inexigibilidade de licitação, em face da

natureza continuada dos serviços; a contratação deverá se dar por prazo determinado,

sujeitando a renovação do contrato à comprovação de insucesso em novo concurso

público; vedação da adoção de prazos contratuais muito longos, não devendo

ultrapassar 2 (dois) anos e 6 (seis) meses; os valores pagos à empresa deverão ser

comparados aos que seriam pagos a um servidor efetivo, pautando-se em critérios de

razoabilidade; e, por fim, a atenção que deverá ser dispensada pelo gestor, em virtude

da lei de responsabilidade fiscal contemplar que as despesas com terceirização serão

computadas como despesa de pessoal e não de serviços de terceiros.

3) Estabelecimento de um vínculo político com o ocupante do

cargo de Procurador-Geral, Advogado Geral ou Defensor Geral do Município e/ou

Secretário de Finanças do Município ou Controlador-Geral: a Comissão designada

por esta Corte destacou a faculdade que o Município possui para modificar sua

estrutura administrativa, através da alteração da Lei Municipal, para dispor sobre a

composição, organização e competência dos órgãos e secretarias da administração

pública municipal, criando um órgão ou uma secretaria em cujo plexo de

competências esteja a prestação de serviços afetos à atividade de assessoria jurídica

ou de controle contábil.

Analisando separadamente os vínculos da atividade jurídica e da

atividade contábil, afirmou, com relação ao primeiro que, que poderá haver um órgão

ou cargo de confiança que faça parte da administração pública direta do Município.

Neste momento a Comissão distinguiu os cargos de confiança dos cargos em

comissão, ressaltando que aqueles possuem um vínculo político-institucional,

estando seus agentes sujeitos às inelegibilidades, à Lei de Responsabilidade Fiscal e

à Lei de Improbidade Administrativa. A opção para o estabelecimento do vínculo,

funcional ou político-institucional, é juízo discricionário do Chefe do Poder

Executivo.

Com relação à atividade contábil, afirmou que, por meio de lei,

poderá ser criada uma Secretaria de Finanças Municipal, sendo plenamente

compatível com o posicionamento desta Corte, a assunção de um cargo em

confiança, de vínculo institucional, de Controlador ou Procurador-Geral do

Município.

No Poder Legislativo:

1) Assessores jurídicos e contadores devem ocupar cargos de

provimento efetivo nos Municípios paranaenses mediante concurso público podendo

ser nomeados para cargos de provimento em comissão apenas para funções de chefia,

direção e assessoramento. Sob este aspecto, fez remissão à análise feita com relação

à contratação no Executivo Municipal, reforçando a idéia da impossibilidade da

contratação de assessores jurídicos e contadores através de cargo em comissão.

2) Possibilidade de acúmulo de atribuições do executivo e do

Legislativo, mediante previsão em lei, apenas a função de contador: Assegurou a

Comissão que, a princípio, inexiste conflito de interesses e atribuições caso o mesmo

servidor atenda a Prefeitura e a Câmara. Contudo, deverá haver uma alteração das

atribuições legalmente previstas para o ocupante do cargo de contador, já que a

Constituição impede a cumulação de funções remuneradas para este cargo.

3) Terceirização das atividades de assessoria jurídica e

assessoria contábil mediante licitação da qual só poderão participar pessoas jurídicas,

excluídas, entretanto, as sociedades e associações sem fins lucrativos: Aplica-se a

este item o que já foi abordado com relação às Prefeituras.

Finalizando o Relatório, a Comissão apresentou suas conclusões

e anexou as atas das reuniões ordinárias realizadas por ela.

A Presidência desta Casa, por meio do Ofício n° 316/07,

comunicou que na Sessão Ordinária do Tribunal Pleno n° 05, de 08 de fevereiro de

2007, este Relator foi designado para elaborar o Prejulgado sobre questões atinentes

à obrigatoriedade de contratação de advogados e contadores, para atuarem nas

Prefeituras e Câmaras Municipais.

Visando dar supedâneo e subsídios para a elaboração do

Prejulgado, foi designada uma Comissão que apresentou as propostas já relatadas.

Solicitada a manifestação do Ministério Público junto ao

Tribunal de Contas acerca das conclusões apresentadas pela Comissão, o Parquet,

ressaltando o trabalho realizado pela comissão constituída, divergiu pontualmente de

algumas proposições.

A primeira divergência refere-se ao entendimento de que o

disposto no inciso II, do artigo 57, da Lei Federal n° 8.666/93, não se aplica ao caso

de contratação de advogados e contadores. Compreende que a prestação de serviços

por advogados e contadores, via contrato administrativo, é uma situação excepcional.

E registra o entendimento de que o contrato administrativo, nestes casos, não poderá

ter prazo superior a 12 (doze) meses, admitidas prorrogações por prazo idêntico

desde que não se obtenha sucesso no (s) concurso (s) aberto (s) em cada exercício.

Outro aspecto controvertido é o de que a proposta de limitação

de participação na licitação somente a pessoas jurídicas com fins lucrativos, o que

parece discriminação sem fundamento lógico, restringindo a competição e ferindo o

dispositivo constitucional que exige a igualdade de condições a todos os

concorrentes. Para tanto, sugeriu que este item seja retirado das conclusões.

Quanto à remuneração, entende que o adequado e consentâneo

com o interesse público é que a remuneração ofertada ao eventual vencedor do

certame não exceda o valor fixado para o cargo correspondente aos serviços licitados

acrescidos dos encargos sociais, quando então a forma desviada de contratação não

serviria para sangrar os já minguados cofres públicos.

Por fim, anotou que há municipalidades que já possuem

procurador jurídico na Câmara Municipal e que a última disposição das conclusões

parece contrariar esta possibilidade, o que se afigura indevida ingerência no âmbito

da economia própria do ente legislativo municipal.

Feitas tais considerações, afirmou que o relatório da comissão

pode ser aprovado com as alterações propostas no Parecer Ministerial.

VOTO E FUNDAMENTAÇÃO

Buscando uma forma diferenciada de sintetizar o que foi trazido

no louvável trabalho realizado pela Comissão, bem como de abordar as questões

relacionadas ao tema, analisaremos primeiramente a possibilidade ou não do

provimento em comissão. Adiante trataremos da terceirização destes serviços

procurando sopesar abordagens doutrinárias e jurisprudenciais, almejando, assim, um

posicionamento do Plenário desta Casa acerca desta matéria.

Embora as indagações tenham sido propostas nesta Casa através

da União dos Vereadores do Paraná – UVEPAR, em face da realidade das Câmaras

Municipais do Estado, ressalto apenas que, visando uniformizar o entendimento,

trataremos das questões sob o prisma das contratações realizadas pelas Câmaras

Municipais e pelos Executivos Municipais.

Destaque-se que, diante do que preceitua a Constituição Federal,

art. 37, inciso II 1, ‘o sistema constitucional brasileiro adotou o concurso público

como requisito insuperável para a investidura em cargo público’.2

Consoante ensinamentos de Cármen Lúcia Antunes ROCHA,

‘concurso público é o processo administrativo pelo qual se avalia o merecimento de

candidatos à investidura em cargo ou emprego público, considerando-se as suas

características e a qualidade das funções que lhes são inerentes. É pelo concurso

público que se concretiza a igualdade de oportunidades administrativas e a

impessoalidade na seleção do servidor, impedindo-se tanto a pessoalidade quanto a

imoralidade administrativa’. 3

Diante disso, vê-se que a regra é a admissão de pessoal por meio

de concurso público para provimento efetivo de vaga em cargo ou emprego da

Administração Pública.

Entretanto, a própria Constituição excetua essa regra quando

permite o provimento comissionado. Quanto a ele, sabe-se que os manuais e obras de

Direito Administrativo, via de regra, limitam-se a descrever os cargos em comissão

com sendo cargos de provimento precário, que prescindem de concurso público para

a nomeação do servidor e que este será demissível ad nutum4.

Ressalte-se aqui uma breve discordância do que consta no

Relatório da Comissão. A doutrina moderna não faz a diferenciação entre cargo em

comissão e cargo de confiança proposta no relatório que afirmou que ‘os de comissão

possuem vínculo profissional e os de confiança vínculo político-institucional’.

Vejamos a lição de Odete MEDAUAR:

1 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

...

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em

concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do

cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão

declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19,

de 1998)

2 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais dos servidores públicos.

São Paulo: Saraiva, 1999. p. 200. Nota de rodapé n. 124.

3 Ibidem. p. 201.

4 Expressão latina que significa ao menor sinal. É constituída da preposição ad e do

acusativo do singular do substantivo nutus, us (m.) sinal de cabeça. CRETELLA JÚNIOR, José.

Tratado de direito administrativo. v. 4: o pessoal da administração pública. 2. ed., atual., ampl. e rev.

Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 42.

O cargo em comissão é aquele preenchido com pressuposto de

temporariedade; esse cargo, também denominado de cargo de

confiança, é ocupado por pessoa que desfruta da confiança daquele

que o nomeia ou propõe a nomeação. Se a confiança deixa de existir

ou se há troca de autoridade que propôs a nomeação, em geral o

ocupante do cargo em comissão não permanece; o titular do cargo em

comissão nele permanece enquanto subsistir o vínculo de confiança.

[grifos do autor] 5

Ou seja, a confiança é um requisito para o provimento do cargo.

Daí, infere-se que existem na Administração Pública cargos isolados capazes de

serem providos por pessoas estranhas aos quadros, fundamentado na confiança que a

autoridade detentora do cargo deposita no nomeado. O caráter é precário, já que o

servidor poderá ser dispensado a qualquer tempo. Portanto, vislumbra-se que o

requisito confiança aperfeiçoa a motivação da admissão de pessoas nestes cargos,

deixando notório que uma das principais, senão a principal característica para o

exercício do cargo comissionado, é a confiança.

Descritas, em breves linhas, as formas de provimento de cargos

públicos contidos no inciso II, do art. 37 da CF/88 entendo possível a análise dos

casos apresentados.

Dos Contadores no Poder Legislativo:

Saliente-se, primeiramente, que a forma de provimento dos

cargos de contador do Poder Legislativo deverá ser por meio de concurso público,

conforme dispõem a Carta Federal. Na sua impossibilidade, em face de concurso

público frustrado, poderá ser realizada a revisão da carreira do quadro funcional,

visando mantê-la em conformidade com os valores de mercado ou poderá, ainda,

haver a redução da jornada de trabalho com a redução proporcional dos vencimentos.

Apresenta-se como outra opção a terceirização. Evidencie-se que, por óbvio, na

inexistência deste cargo ou na sua extinção do quadro permanente, a terceirização

também será uma opção plausível.

Entremos, pois, em uma seara problemática que reside no

questionamento acerca do que a Administração Pública pode terceirizar, este é um

tema que se constitui um dos mais polêmicos entre os doutrinadores da área

administrativa.

Pode-se afirmar que a atividade passível de terceirização é

aquela exercida pela Administração Pública que não coincide com seus fins

principais, a já conhecida diferença entre atividade-meio e atividade-fim.

5 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. rev., atual. e ampl. São

Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p. 265.

Ora, é sabido que a atividade de contadoria no Poder Legislativo

não é atividade-fim, mas sim, atividade-meio. Portanto, não sendo atividade-fim, será

passível de terceirização segundo a melhor doutrina. Ademais, o simples fato de a

contabilidade gerar efeitos que atingirão a atividade-fim do Poder Legislativo, nos

permite entender possível a terceirização deste serviço.

Destaque-se, porém, que tal posicionamento vai de encontro ao

adotado pelo Tribunal de Contas da União que não admite a terceirização, vejamos:

A contratação de prestação de serviços para a execução de atividades

inerentes à atividade fim da administração ou às suas categorias

funcionais caracteriza contratação indireta e terceirização indevida de

atividades exclusivas dos servidores efetivos, com afronta à

exigibilidade constitucional de concurso público nas admissões (CF,

art. 37, II), e não se justifica nem mesmo em razão da existência de

déficit de pessoal.

Excertos. 'É irregular a contratação de fundações de apoio para o

fornecimento de mão-de-obra destinada a desempenhar funções típicas

de cargos públicos, por contrariar o art. 37, inciso II, da Constituição

Federal e o art. 1º, § 2º, do Decreto nº 2.271/97.' AC-1193-29/06-P

MV. 'A contratação de terceirizados para a consecução de funções

essenciais e próprias do órgão ou para a execução de atividades

inerentes às suas categorias funcionais, bem como a presença de

elementos de subordinação e pessoalidade culminam em manifesta

burla ao disposto no art. 37, inciso II, da CF/88, que estabelece a

exigência de concurso público para investidura em cargo ou emprego

público.'AC-0593-10/05-1 AS. 'A utilização de terceirizados em

atividades próprias de servidores públicos constitui modalidade de

burla à exigência constitucional de prévio concurso público para a

admissão de pessoal e tem sido reiteradamente rechaçada por este

Tribunal. (...) A principal dificuldade na utilização da terceirização de

mão-de-obra parece residir na capacidade de identificação das

atividades que se amoldam a este tipo de execução indireta e as que

legalmente encontram-se proibidas de submeter-se a esse regime. O

art. 1º do Decreto nº 2.271/97, que regula a contratação de serviços

pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional

estabelece que devem ser executados preferencialmente de forma

indireta os serviços de conservação, limpeza, segurança, vigilância,

transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia,

telecomunicações, manutenção de prédios, equipamentos e

instalações. Já o § 2º da mesma norma prevê que não poderão ser

objeto de terceirização atividades inerentes às categorias funcionais

abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa

disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto,

total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal. (...)

Como regra geral , a Administração Pública deve seguir as mesmas

precauções adotadas pelas empresas privadas, evitando a terceirização

de atividades finalísticas, primando pela especialização nos serviços a

serem prestados, exigindo que a direção dos serviços seja feita por

prepostos da contratada e assegurando-se de sua idoneidade

econômica, bem como de sua regularidade trabalhista, fiscal e

tributária.' AC-0256-08/05-P MV. '(...) os conselhos de fiscalização

profissional não poderão terceirizar as atividades que integram o plexo

de suas atribuições finalísticas, abrangidas pelos seus Planos de

Cargos e Salários, podendo, todavia, ser objeto de execução indireta

apenas as atividades materiais acessórias, instrumentais e

complementares aos assuntos que constituem a área de competência

legal dessas entidades, conforme firme orientação jurisprudencial

desta Corte de Contas, a exemplo do Acórdão 143/1999 - Segunda

Câmara - TCU, e regulamentação estabelecida pelo Decreto federal

2.271/97; (...)'AC-0341-10/04-P WA, em sede de consulta. Ver

também: AC-0975-21/05-2 LM.

Todavia, considerando a notória dificuldade de os Municípios

manterem pessoal especializado em seu quadro efetivo, compreendo que cada gestor,

de per si, examinará as vantagens e desvantagens da terceirização, decidindo da

melhor maneira, cabendo-lhe, com o compromisso da eficiência e da economicidade,

optar pela terceirização sem permitir a descaracterização da função do Estado.

Portanto, é cabível a terceirização da função de contador

quando:

1) havendo o cargo no quadro efetivo, após aberto concurso

público, este restar frustrado pelo não aparecimento de possíveis interessados ou pela

inabilitação de todos;

2) não houver o cargo ou estiver este em extinção. Destaque-se

aqui que a declaração de extinção do cargo deverá ser devidamente motivada.

Todavia, para que esta terceirização seja válida, é necessário e

fundamental que a contratação de uma pessoa jurídica ou de uma pessoa física seja

precedida de um procedimento licitatório, respeitados os preceitos contidos na Lei

Federal n° 8.666/93, não cabendo, neste caso, a inexigibilidade de licitação por

notória especialização.

O prazo de duração destes contratos será regido pelo art. 57,

inciso II, da Lei de Licitações e Contratos, portanto, serão limitados a 60 (sessenta)

meses, regra essa que deverá ser utilizada para a repetição do concurso público.

Assim, ter-se-á o prazo máximo de 05 anos, contado da 1ª licitação, para que seja

realizado novo concurso público, podendo ser responsabilizado o gestor que deixar

de atender a essas regras. Acrescente-se ainda que o valor que deverá ser pago à

terceirizada será, no máximo, o mesmo valor que seria pago ao servidor que ocuparia

o cargo efetivo (valores constantes do quadro ou plano de cargos e salários).

Além disso, evidencie-se que a terceirização deverá obedecer

normas específicas, atentando-se para que a prestação dos serviços não venha a

caracterizar vínculo empregatício, ou seja, existência de controle de horário,

subordinação e dependência econômica, de acordo com a CLT e Súmula 331 do

TST. Saliente-se também que a administração deverá se resguardar quanto a

possíveis passivos trabalhistas.

Entendo prudente ainda destacar que, como se trata de

substitutivo de pessoal, incluir-se-á no limite com gastos de pessoal.

Destaque-se que, havendo a terceirização, o administrador

público deverá tomar as precauções necessárias para que os documentos contábeis

estejam sempre sob seu poder e guarda, bem como, para que fiscalize o contrato e

oriente as empresas interessadas que a ausência, a perda, o extravio ou qualquer outra

atitude que demonstre falta de zelo e que venha a prejudicar, inutilizar ou deteriorar

os documentos públicos, as terceirizadas poderão ser chamadas à responsabilização.

Ademais, o Tribunal de Contas do Estado do Paraná poderá,

verificadas a má qualidade das informações prestadas e a desproporcionalidade dos

serviços, emitir um alerta de que os serviços prestados não estão de acordo com as

normas legais.

Outra possibilidade que se aventa é a redução da jornada de

trabalho para os cargos efetivos, providos por concurso público, reduzindo-se,

proporcionalmente os vencimentos.

No que concerne aos cargos em comissão, adotando o mesmo

posicionamento já esposado pelo Tribunal de Contas de Santa Catarina – Prejulgado

n° 1277 6 – e do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, conforme se denota da

parte dispositiva do voto exposto no processo de Prestação de Contas n° 3225-

02.00/02-1 7, pela impossibilidade de que os contadores assumam cargos

comissionados no Poder Legislativo, em face, principalmente, de se tratar de uma

função permanente, embora não seja uma atividade-fim deste Poder.

A única possibilidade de provimento comissionado ou de função

gratificada será se houver um serviço de contabilidade (departamento de

contabilidade) e, havendo no mínimo 01 servidor inscrito no CRC, este poderá ser

chefiado por um detentor de cargo comissionado ou por servidor estável com função

gratificada, conforme art. 37, V, da CF.

Destaque-se ser impossível a assunção de dois ou mais cargos,

empregos ou funções públicas, ainda que em Municípios distintos. Tal situação

caracterizar-se-á irregular, uma vez que se trata de acumulação irregular de cargos,

em face do que dispõe o art. 37, XVI, da CF.

Propõe-se ainda a possibilidade de que o contador assuma a

denominada ‘Contabilidade Descentralizada’, ou seja, a assunção de duas funções,

desde que esteja descrito nas atribuições do cargo, sendo remunerado apenas pelo

Poder Executivo, o Contador deste Poder poderá assumir a contabilidade do Poder

6 Em face do caráter contínuo de sua função, o cargo de contador deve estar previsto

nos quadros de servidores efetivos da Prefeitura Municipal e da Câmara de Vereadores, quando esta

administrar seus próprios recursos, pois a atividade não se coaduna com cargos de livre nomeação e

exoneração.

O provimento do cargo de contador requer obrigatoriamente prévia aprovação em

concurso público, conforme determina o art. 37, II, da Constituição Federal. (...)

7 ...permanece a irregularidade para o exercício em apreço quanto à utilização indevida

de cargo em comissão para atividades de caráter permanente que constituem os cargos de Contador e

Técnico em Contabilidade.

Legislativo. Repise-se aqui que a extinção do cargo neste Poder deverá ser

devidamente motivada.

Dos Contadores no Poder Executivo:

Entende-se imprescindível a realização de um concurso público,

conforme preceitua a Carta Federal. Não sendo possível o preenchimento da vaga,

em face da inexistência de interessados, a Municipalidade poderá valer-se da revisão

do plano de carreira, da redução da jornada de trabalho, com redução proporcional

dos vencimentos ou da terceirização nos moldes e requisitos antes esposados, ou

seja, respeitados os ditames da Lei Federal n° 8.666/93, o prazo, os valores, o limite

de despesa com pessoal e as precauções relativas aos documentos.

São válidas as mesmas regras aplicáveis aos Contadores do

Poder Legislativo, inclusive a questão relativa ao cargo comissionado que, existindo

um serviço de contabilidade no Município e, havendo no mínimo 02 servidores

inscritos no CRC, poderá haver um cargo comissionado de chefia.

Frise-se que este Contador poderá, desde que descrito nas

atribuições do seu cargo, assumir também a contabilidade do Poder Legislativo.

Destaque-se ser impossível a assunção de dois ou mais cargos,

empregos ou funções públicas, ainda que em Municípios distintos. Tal situação

caracterizar-se-á irregular, uma vez que se trata de acumulação irregular de cargos,

em face do que dispõe o art. 37, XVI, da CF.

Dos Assessores Jurídicos no Poder Legislativo:

Aplicam-se aos assessores jurídicos do Poder Legislativo as

mesmas considerações apontadas com relação à necessidade de realização de

concurso público, por se tratar de disposição constitucional. Destaque-se que se

houver necessidade do cargo, ele deverá ser provido em caráter efetivo. Ainda

vislumbra-se possível a revisão do plano de carreira e a redução da jornada de

trabalho, com a devida redução dos vencimentos, bem como será possível a

terceirização, desde que seja precedido de certame licitatório e de que seja

comprovado o insucesso em concurso público realizado para provimento da vaga.

Os prazos legais da Lei de Licitações e Contratos deverão ser

respeitados, ou seja, a duração destes contratos será regida pelo art. 57, inciso II, da

Lei de Licitações e Contratos, portanto, serão limitados a 60 (sessenta) meses, regra

essa que deverá ser utilizada para a repetição do concurso público.

O valor a ser pago à empresa ou pessoa física terceirizada,

deverá ser, no máximo, o mesmo valor que seria pago ao servidor que ocuparia o

cargo efetivo.

Em se tratando de substitutivo de pessoal, incluir-se-á no limite

com gastos de pessoal.

Alerte-se que, também neste caso, havendo a terceirização, o

administrador público deverá tomar as precauções necessárias para que os

documentos administrativos estejam sempre sob seu poder e guarda, bem como, para

que orientem as empresas interessadas que a ausência, a perda, o extravio ou

qualquer outra atitude que demonstre falta de zelo e que venha a prejudicar, inutilizar

ou deteriorar os documentos públicos, os terceirizados poderão ser chamados à

responsabilização.

Ademais, o Tribunal de Contas do Estado do Paraná poderá,

verificadas a má qualidade das informações prestadas e a desproporcionalidade dos

serviços, emitir um alerta de que serviços prestados não estão de acordo com as

normas legais.

A diferença entre esse cargo e o de Contador reside,

essencialmente, na possibilidade deste cargo ser provido de forma precária, isto é,

por meio de cargo comissionado8 isolado, ressalve-se, desde que os cargos estejam

ligados diretamente à autoridade e não ao órgão, pois, caso a necessidade seja a de

atender ao Poder como um todo, o servidor deverá ser concursado. Neste caso,

também é possível que, existindo no mínimo 01 servidor devidamente inscrito no

órgão de classe – OAB – o departamento poderá ser chefiado por um detentor de

cargo comissionado ou por servidor estável com função gratificada, conforme art. 37,

V, da CF.

Destaque-se ser impossível a assunção de dois ou mais cargos,

empregos ou funções públicas, ainda que em Municípios distintos. Tal situação

caracterizar-se-á irregular, uma vez que se trata de acumulação irregular de cargos,

em face do que dispõe o art. 37, XVI, da CF.

Cabe assinalarmos ainda que há que se observar o princípio da

proporcionalidade entre o número de servidores efetivos e em cargo em comissão.

8 Entendimentos consonantes: Tribunal de Contas de Santa Catarina, manifestado no

Prejulgado n° 1579: (...) 2. Havendo necessidade de diversos profissionais do Direito para atender aos

serviços jurídicos de natureza ordinária do ente, órgão ou entidade, que inclui a defesa judicial e

extrajudicial e cobrança de dívida ativa, é recomendável a criação de quadro de cargos efetivos para

execução desses serviços, com provimento mediante concurso público (art. 37 da Constituição

Federal), podendo ser criado cargo em comissão para chefia da correspondente unidade da estrutura

organizacional (Procuradoria, Departamento Jurídico, Assessoria Jurídica, ou denominações

equivalentes). Se a demanda de serviços não exigir tal estrutura, pode ser criado cargo em comissão de

assessor jurídico, de livre nomeação e exoneração. (...)

Tribunal de Contas da União: Com efeito, e na mesma linha de entendimento esposada

pelo representante do Ministério Público junto a esta Corte, penso que os cargos de Assessor

Parlamentar e de Assessor Jurídico podem ser providos através de Cargos em Comissão, tendo em

vista as características que envolvem suas atribuições, sendo imprescindível ali a presença do fator

“confiança do administrador”. (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Recurso de Reconsideração n°

006189-02.00/98-1. Tribunal Pleno. Relator: Cons. Sandro Dorival Marques Pires. Julgamento: 19.

jul. 2000. Publicado em: 14.ago.2000.)

Neste sentido já se manifestou o Supremo Tribunal Federal:

AGRAVO INTERNO. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. ATO NORMATIVO MUNICIPAL.

PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. OFENSA.

INCOMPATIBILIDADE ENTRE O NÚMERO DE SERVIDORES

EFETIVOS E EM CARGOS EM COMISSÃO. I - Cabe ao Poder

Judiciário verificar a regularidade dos atos normativos e de

administração do Poder Público em relação às causas, aos motivos e à

finalidade que os ensejam. II - Pelo princípio da proporcionalidade, há

que ser guardada correlação entre o número de cargos efetivos e em

comissão, de maneira que exista estrutura para atuação do Poder

Legislativo local. III - Agravo improvido. 9

Dos Assessores Jurídicos no Poder Executivo:

Em virtude da aplicabilidade de todo o exposto para o Assessor

Jurídico do Poder Legislativo ao Assessor Jurídico do Poder Executivo, deixo de

repetir as linhas acima, remetendo-me, porém, a elas.

No que tange às Consultorias, embora a questão não tenha sido

expressamente abordado nos autos, afirma-se que são possíveis para questões que

exijam notória especialização, em que reste demonstrada a singularidade do objeto

ou ainda, que se trate de demanda de alta complexidade, casos em que poderá haver

contratação direta, mediante um procedimento simplificado e desde que seja para

objeto específico e que tenha prazo determinado compatível com o objeto, não

podendo ser aceitas para as finalidades de acompanhamento da gestão.

Por fim, entendo prudente ressaltar que todas as regras gerais de

contratação são aplicáveis também às Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de

Economia Mista e Consórcios Intermunicipais.

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado

do Paraná, na conformidade com o voto do Relator e das notas taquigráficas, por

unanimidade, fixar as regras gerais para contratação de contadores e assessores

jurídicos nos seguintes moldes:

9 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ag. Reg. no Recurso Extraordinário 365.368-7

Santa Catarina. Primeira Turma. Relator: Min. Ricardo Lewandowski. Julgamento: 22. maio. 2007.

Publicado no DJ de 29. jun. 2007.

REGRAS GERAIS PARA

CONTADORES, ASSESSORES

JURÍDICOS DO PODER

LEGISLATIVO E DO PODER

EXECUTIVO, AUTARQUIAS,

SOCIEDADES DE ECONOMIA

MISTA, EMPRESAS PÚBLICAS E

CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS

- Necessário concurso público, em

face do que dispõe a Constituição

Federal.

- Revisão da Carreira do Quadro

Funcional, procurando mantê-la em

conformidade com os valores de

mercado.

- Redução da jornada de trabalho

com a redução proporcional dos

vencimentos.

- Terceirização: I) Comprovação de

realização de concurso infrutífero; II)

Procedimento licitatório; III) Prazo do

art. 57, II, Lei 8.666/93; IV) Valor

máximo pago à terceirizada deverá ser o

mesmo que seria pago ao servidor

efetivo; V) Possibilidade de ser

responsabilizada pelos documentos

públicos. VI) Responsabilidade do gestor

pela fiscalização do contrato.

- Deve-se observar a regra inserta

no inciso XVI, do art. 37 da Constituição

Federal, quanto à acumulação ilegal de

cargos, empregos e funções públicas.

- Havendo serviço de contabilidade

ou de assessoria jurídica, tanto no

legislativo quanto no executivo no

mínimo 01 dos integrantes deverá estar

regularmente inscrito no CRC ou na

OAB – conforme o caso. O departamento

poderá ser chefiado por detentor de cargo

comissionado ou servidor efetivo com

função gratificada conforme art. 37, v, da

CF.

- Sendo substitutivo de pessoal:

computar-se- á no limite de despesa com

pessoal previsto na LRF.

Somado às regras gerais acima, há que se observar, em cada caso, as regras

específicas.

REGRAS ESPECÍFICAS PARA

CONTADORES DO PODER

LEGISLATIVO

- Cargo em comissão:

Impossibilidade, salvo se houver um

departamento de contabilidade. No

mínimo 01 dos integrantes deverá estar

regularmente inscrito no CRC. O

departamento poderá ser chefiado por

detentor de cargo comissionado ou

servidor efetivo com função gratificada.

- Contabilidade Descentralizada:

Nos casos em que, devidamente

motivado, o cargo estiver em extinção ou

que inexista o cargo, será possível que o

contador do Poder Executivo e por ele

remunerado preste seus serviços ao

Poder Legislativo, desde que descrito nas

atribuições do cargo.

- Terceirização: possibilidade nos

casos em que, devidamente motivado, o

cargo estiver em extinção ou que inexista

o cargo.

REGRAS ESPECÍFICAS PARA

ASSESSORES JURÍDICOS DO

PODER LEGISLATIVO E DO PODER

EXECUTIVO

- Cargo em comissão: Possível,

desde que seja diretamente ligado à

autoridade. Não pode ser comissionado

para atender ao Poder como um todo.

Possibilidade da criação de cargo

comissionado de chefia ou função

gratificada para assessoramento

exclusivo do Chefe do Poder Legislativo

ou de cada Vereador, no Caso do Poder

Legislativo e do Prefeito, no caso do

Poder Executivo. Deverá haver

proporcionalidade entre o número de

servidores efetivos e de servidores

comissionados.

CONSULTORIAS CONTÁBEIS E

JURÍDICAS

- Possíveis para questões que

exijam notória especialização, em que

reste demonstrada a singularidade do

objeto ou ainda, que se trate de demanda

de alta complexidade, casos em que

poderá haver contratação direta,

mediante um procedimento simplificado

e desde que seja para objeto específico e

que tenha prazo determinado compatível

com o objeto, não podendo ser aceitas

para as finalidades de acompanhamento

da gestão.

Votaram, nos termos acima, os Conselheiros ARTAGÃO DE

MATTOS LEÃO, HEINZ GEORG HERWIG, FERNANDO AUGUSTO MELLO

GUIMARÃES, CAIO MARCIO NOGUEIRA SOARES, HERMAS EURIDES

BRANDÃO e MAURÍCIO REQUIÃO DE MELLO E SILVA e o Auditor SÉRGIO

RICARDO VALADARES FONSECA.

Presente o Procurador Geral do Ministério Público junto ao

Tribunal de Contas, ELIZEU DE MORAES CORREA.

Curitiba, 7 de agosto de 2008.

FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES

Conselheiro Relator

CAIO MARCIO NOGUEIRA SOARES

Vice-Presidente no exercício da Presidência